지난 2017년 5월 3일 문재인 대통령 후보는 창원유세에서 강력한 지방분권 추진을 위해 ‘준광역시 수준의 특례제도’ 도입의 필요성을 발표했다. “100만 대도시는 특례시로 지정해 더 많은 자율권과 자치권을 갖도록 만들겠다”고 언급했다. 그 이후 행정안전부는 대통령 공약사항을 실천하기 위해, 2018년 10월 지방자치법 전면개정(안)에서, 지방자치법 제175조 ‘특례시’ 행정명칭 부여를 제안했다.

즉 지방자치법 전면개정(안)에 따르면, 서울특별시·광역시 및 특별자치를 제외한 인구 100만 이상 대도시(이하 “특례시”라 한다)의 행정, 재정운영 및 국가의 지도·감독에 대하여는 그 특성을 고려하여 관계 법률로 정하는 바에 따라 특례를 둘 수 있다. 그리고 특례시의 인정 기준은 대통령령으로 정한다로 규정하고 있다.
 
이러한 행정안전부의 지방자치법 전면개정(안)은 국회로 이송돼 국회에서 심의 중에 있다. 그러나 특례시의 인구 100만 지정기준에 대해 비판의 목소리가 높다. 단순히 인구기준만으로 특례시를 지정한다는 것은 불합리하다는 것이다. 이에 따라 성남지역구의 한 국회의원은 특례시 지정과 관련해 최근 ‘지방자치법 및 지방분권특별법’ 일부개정안을 대표 입법 발의했다. Ⅰ) 종합적인 행정 수요자의 수가 100만 이상인 대도시를 특례시로 지정하도록 했다. 즉 인구 50만 이상으로서 지방자치단체 내 주간 인구, 사업체 수, 법정민원 수 등을 고려해 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 산출한 종합적인 행정 수요자의 수가 100만 이상인 대도시를 특례시로 지정할 수 있도록 했다. Ⅱ) 인구 50만 이상으로서 도청소재지인 대도시도 특례시로 지정할 수 있도록 했다.
 
이처럼 특례시의 지정기준과 관련, 성남·청주·전주시는 행정수요 및 도시특성, 즉 각 지역의 행정수요나 재정규모, 유동인구, 도시특성 등을 반영해 특례시 지정이 이뤄져야 한다고 주장하고 있다. 그리고 인구수가 수도권에 집중되는 상황에서 단순 인구수만 가지고 특례시를 지정할 경우, 수도권 외의 지방 대도시들은 더욱 역차별을 받는다는 것이다.

따라서 이 글에서는 특례시 지정기준 논란과 관련해, 인구 100만 대도시 특례시 기준의 문제점을 진단하고 개선방안을 제시하고자 한다. 우선, 인구 100만 기준의 특례시 지정 기준의 문제점을 살펴보면, 첫째로 기존의 광역시 지정 시에도 획일적인 인구 100만 기준을 未적용했다는 점이다. 과거 우리나라의 광역시 개편은 1995년에 이뤄졌는데,실제로 광주·대전·울산의 승격 당시 인구는 100만에 미치지 못했다. 즉 승격 요건에서 인구를 절대적인 기준으로 반영하지 않았음을 의미한다.
 
둘째, 특례시의 원형인 일본 지정시 지정에도 인구 100만 기준을 未적용했다는 점이다.1956년 특례시를 도입할 당시, 인구 100만 예상기준으로 설정했으나, 1980년 4월 히로시마의 지정시 이후 9개 지정시가 100만 미만인 실정이다(약 50%).

셋째, 전문가들은 특례시 100만 지정기준에 대해 반대하고 있다는 점이다. 2018년 지방자치 전문가 270명을 대상으로 실시한 특례시 지정기준에 대한 의견조사에 따르면, 인구만을 고려한 기존 특례시 지정기준은 특례시 선정 목적에 합리적이지 않다고 한다(박형준 외, 2019). 즉 전문가들은 대도시의 덩치 크기보다는 종합적인 행정수요가 중요하다는 것이다. 따라서 전문가들은 인구기준만을 활용하는 것이 합리적이지 않으며, 사업체 수, 주간인구, 면적 등 다양한 행정수요를 고려하는 것이 합리적이라는 것이다.

이에 따라 이 글에서 바람직한 특례시 지정기준을 제시하면, 대도시의 종합적인 행정수요를 고려하는 것이 합리적이라는 것이다. 일본의 지정시 지정기준을 보더라도, 종합적인 행정수요를 기준으로 지정시를 지정하고 있음을 알 수 있다.

일본의 지정시는 지방자치법 제252조의 19 제1항에서 “정령으로 지정한 인구 50만 이상의 시”로 정하고 있다. 즉 일본은 개략적인 인구기준과 도시규모 등 종합적인 행정수요를 토대로 지정하고 있으며, 실제 지정시로 선정된 도시의 실질적인 요건은 다음과 같은 것이 제시됐다. Ⅰ) 인구가 80만 이상으로 앞으로 100만 정도가 예상될 것 Ⅱ) 인구밀도나 산업별 취업자 비율이 일정 수준 이상일 것 Ⅲ) 기존의 지정시나 지정시와도 손색없는 도시형태, 기능을 갖추고 있을 것 Ⅳ) 광역자치단체로부터의 이양사무를 적절하고 능률적으로 처리할 수 있는 능력 Ⅴ) 대도시 경영을 할 수 있는 행·재정상의 능력을 갖추고 있을 것 Ⅵ) 지정시 이행에 대해 해당 광역자치단체와의 의견이 일치할 것 등이다.
 
일본처럼 종합적인 행정수요에 따라 특례시를 지정할 경우, 성남시는 특례시로 지정될 수 있는 자격을 충분히 가지고 있다. 성남시는 예산규모(3조2,646억 원), 재정자립도(63.5%), 재정자주도(75.9%), 지방세징수액(1조7,895억 원), 사업체 종사자 수(43만64명) 등에서 인근 100만 대도시인 수원시, 고양시, 용인시를 제치고 1위를 차지하고 있는 것이다.
 
결론적으로, 우리나라의 특례시 지정 기준은 ‘인구수’라는 획일적인 1개의 행정수요보다는 Ⅰ) 주간 인구수 Ⅱ) 예산규모 Ⅲ) 법정민원건수 Ⅳ) 지방세 징수액 Ⅴ) 사업체 수 등 종합적인 행정수요를 고려하는 것이 합리적이다.


광역시 지정현황  

자료 : 성남시(2019)
 
인근 100만 대도시와 비교

자료 : 통계청(http://www.kostat.go.kr)
 

▲ 조성호  대통령 소속 자치분권위원회 위원, 경기연구원 선임연구위원     © 비전성남