현행 지방자치 제도는 광역자치단체와 기초자치단체의 2단계 구조로 돼 있다. 광역자치단체는 경기도와 같은 광역도와, 서울시와 인천시 같은 특별시와 광역시로 구성돼 있고, 광역자치단체의 목적은 교통이나 지역개발 같은 광역행정 수요에 대응하기 위해 만들어진 자치단체다.
 
기초자치단체는 광역시의 자치구(서울의 강남구 등)와 성남시와 같은 시, 그리고 경상북도의 울릉군과 같은 군으로 구성돼 있다. 기초자치단체는 주민생활의 중심이 되는 행정구역으로 지방자치의 핵심단위다.

현대 도시의 발달에 따라 도시행정의 수요증대와 특수성에 대응하기 위해서 1963년 부산시를 시작으로 직할시란 명칭으로 도에서 독립해와 같은 위상의 도시들이 탄생했다. 이는 1994년 지방자치법의 개정으로 5개 직할시는 광역시로 명칭이 변경됐고, 광역시 승격의 기준이 되는 인구 100만 기준의 광역시는 1997년 울산광역시를 마지막으로 이후 더 승격되지 않았다.

사실 광역시의 존재는 지방자치제도에서 기존의 도의 재정을 어렵게 하는 문제 등을 가져오면서 광역도 안의 지역 불균형을 만들었기에, 이후 광역시의 승격은 인정되지 않고 있다. 하지만 대도시 성장에 따른 행정수요에 대응하기 위해 기존 제도의 변화가 필요하다.
 
예산 3조, 인구 96만 명의 성남시와 예산 1,690억, 주민 9,700명 규모의 울릉군은 같은 기초자치단체이지만 요구되는 행정의 수요가 다르기에 차별화된 제도가 필요하다.

2018년 11월 22일 지방자치법의 개정안 입법예고가 “특례시 조항(175조)”으로 발의됐다. 자치법 개정은 주민주권 확립, 자치단체 자율성과 상응하는 책임성 확대, 중앙과 지방의 협력적 동반자 관계 전환 등 실질적 자치분권을 목적으로 한다. 개정안 175조에서는 “인구 100만 이상 대도시에 대해 별도의 행정적 명칭을 ‘특례시’로 부여하여 추가 특례 확대를 촉진”하는 조항을 추가해, 향후 대통령령으로 사무특례 확대를 예정하고 있다.

증가하는 도시 성장에 적합한 행정서비스의 제공과 지방분권의 확대에 따라 특례시 제도의 확대는 바람직한 현상이지만, 이번 지방자치법에서 공표한 것처럼 단순한 인구 100만 기준에 의한 특례시의 지정여부 결정은 향후 개선이 필요하다.

행정은 기본적으로 행정수요에 대응하기 위한 조직으로서 행정수요는 단순한 주민등록상의 인구만을 고려하는 것은 아니다. 제도의 복잡성으로 행정수요 10대 지표를 다 반영하지는 않더라도 실제 행정수요를 반영한 주간인구와 사업체수 등은 고려해야 할 것으로 보인다.
 
더불어 인구만을 고려하면 수도권의 특례시 관련 집중이 커지므로 광역시를 하나도 가지지 못한 광역도의 경우 이를 고려한 제도의 차별화를 통해 특례시 제도도입을 설계해야 할 것이다.
 
이러한 대도시 행정의 특수성이 요구되고 증가하는 행정수요에 대응하기 위해서 우리나라에서는 1988년 「지방자치법」의 개정으로 인구 50만 이상의 시에 대해 특례를 도입했으며, 2004년에 개정된 「지방자치법」 대도시에 대한 특례 인정에 대한 조항으로 인구 50만 이상의 대도시를 규정하기 시작했다.
 
2013년 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」으로 인구 100만 이상의 대도시에 대한 사무특례와 행정 및 재정특례의 규정이 마련됐으며, 이로써 대도시는 인구 50만 이상, 100만 이상의 시를 의미하게 된다.

인구 50만 이상의 특례에서는 2016년 1월 12일 개정된 「지방자치법」 제10조 제2항에 따르면 18개 분야 42개 사무를 인정하고 있고, 인구 100만 이상의 대도시 특례에서는 3개 법률의 20개 사무를 지방자치법 외에 개별법상에서도 규정하고 있다.
 
이에 관한 내용은 「지방자치법」에서 규정하는 50만 명 특례와 「지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법」으로 규정하는 100만 명 특례로 처리할 수 있는 사무에 대한 비교내용은 아래 <표 1>과 같다.
 
행정에서 가장 중요한 것은 주민의 행복이다. 획일적인 제도로는 지역특색을 살리고 각 지자체에 적합한 행정서비스를 제공할 수 없다. 시와 지역의 발전과 주민에게 만족감과 행복을 주는 행정 서비스 제공을 위해서 어떤 형태로 지자체 제도가 개편되고 특례시 제도가 개편돼야 할지 고민되는 바이다.

제175조(대도시에 대한 특례인정)
① 서울특별시·광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 100만 이상 대도시(이하 “특례시”라 한다) 및 인구 50만 이상 대도시의 행정, 재정운영 및 국가의 지도·감독에 대하여는 그 특성을 고려하여 관계 법률로 정하는 바에 따라 특례를 둘 수 있다.
② 특례시와 인구 50만 이상 대도시의 인정 기준은 대통령령으로 정한다.

행정수요 10대 지표
행정자치부에서는 지방자치단체의 기준인건비 결정을 위해서 행정수요를 파악하고자 10대 지표로서 활용하고 있다. 이는 ①인구 ②면적 ③주간인구 ④65세 이상 인구 ⑤사업체수 ⑥자동차수 ⑦장애인수 ⑧법정민원수 ⑨외국인 인구수 ⑩농경지 면적

대도시 특례의 비교

▲박형준  성균관대 행정학과, 국정전문대학원 교수  © 비전성남